中央企业财务决算审计管理工作规则

第一章 总 则

第一条 为加强中央企业（以下简称企业）财务监管，规范 财务决算审计工作，提高会计信息质量，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关财务会计和审计制度规定，制定本规 则。

第二条 本规则所称中央企业或企业，是指国务院国有资产 监督管理委员会（以下简称国务院国资委）履行出资人职责的企 业，所称子企业包括企业所属境内外各级全资子企业、控股子企 业，以及各类独立核算的分支机构、事业单位和基建项目。

本规则所称财务决算审计，是指企业按照有关规定选聘具有 资质条件的会计师事务所，以国家财务会计审计制度为依据，对 企业编制的年度财务决算报告及相关经济活动进行鉴证并独立发 表审计意见、出具审计报告的监督活动。企业年度财务决算审计 报告是企业年度财务决算报告的必备附件。

第三条 本规则适用于企业和承担企业财务决算审计业务的 会计师事务所及相关注册会计师。

第四条 国务院国资委依法履行出资人职责，加强对企业财 务决算审计工作的监管。

第二章 审计机构选聘

第五条 企业应当依照公司章程的规定，由董事会审计与风 险委员会向董事会提出聘用、解聘承担年度财务决算审计业务的 会计师事务所及其审计费用的建议，并由董事会或股东会决定。 根据工作需要，国务院国资委可以直接选聘会计师事务所对企业年度财务决算进行审计。

第六条 企业应当按照“统一组织、统一标准、统一管理” 的原则，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、比选等能够充 分了解会计师事务所胜任能力的方式，选聘具有资质条件的会计 师事务所，对企业年度财务决算报告进行审计。企业新聘或更换 会计师事务所的，应当在被审计年度第四季度结束前完成选聘工 作。

第七条 企业应当选聘人力资源、审计经验和技术水平同自 身经济规模和行业特点等情况相匹配的会计师事务所承担年度财 务决算审计业务。国家有关法律法规对上市公司、涉密企业或业 务等审计资质另有规定的，应当符合相关规定。

第八条 会计师事务所及相关注册会计师在承接和开展财务 决算审计业务时应当严格遵循中国注册会计师职业道德守则。会 计师事务所和审计项目组成员与企业及其董事、监事、高级管理 人员之间不应存有可能影响审计独立性的利害关系。

第九条 承担企业年度财务决算审计业务的会计师事务所应 当具备完善的内部执业质量控制体系，执业质量优良。存在下列情形之一的，不得承担企业财务决算审计业务：

（一）因违法违规行为受到暂停部分或全部经营业务、责令 停业等行政处罚，尚未完成整改、恢复业务资质的；或因承担中 央企业审计业务受到上述行政处罚后恢复业务资质未满 36 个月 的；

（二）近 3 年内因承担中央企业审计业务受到警告、罚款、 没收违法所得等行政处罚三次（含）以上的；

（三）近 3 年内因审计质量问题被国务院国资委书面警示两 次（含）以上的；

（四）国务院国资委认定为不适当机构的。

第十条 承办企业年度财务决算审计业务的注册会计师应当 执业记录良好。存在下列情形之一的，不得担任企业财务决算审 计项目主要成员（包括项目合伙人、签字注册会计师、质量复核 合伙人等，下同）：

（一）因违法违规行为受到吊销执业证书或暂停执业行政处 罚，完成整改、恢复执业资格未满 36 个月的；

（二）近 3 年内因审计质量等问题受到警告、罚款等行政处 罚的；

（三）近 3 年内担任主要成员的财务决算审计项目因审计质 量问题被国务院国资委书面警示的；

（四）国务院国资委认定为不适当人选的。

第十一条 企业年度财务决算审计原则上应当选聘不超过 5家会计师事务所承担全部境内子企业（含港澳台地区以及注册地 在境外、实体经营在境内的子企业，下同）的审计业务。企业合 并资产总额 500 亿元以下的，应当选聘不超过 2 家会计师事务所； 企业合并资产总额 1 万亿元以上且全部境内子企业户数 1500 户以 上的，应当选聘不超过 7 家会计师事务所。

同一家子企业原则上不得同时聘请多家会计师事务所承担年 度财务决算审计业务，因子企业章程中对年度财务决算审计机构 聘请已有明确约定等情况确需同时聘请多家会计师事务所的，应 当向国务院国资委备案。

第十二条 选聘多家会计师事务所的，承担企业总部和合并 会计报表审计业务的为主审会计师事务所。主审会计师事务所实 际承担的审计业务量原则上不低于企业合并资产总额或营业总收 入的 50%；企业整体上市且上市公司不由主审会计师事务所审计 的，以及企业合并资产总额 1 万亿元以上的，可适当放宽，但不 得低于 30%。

第十三条 承担企业财务决算审计业务的会计师事务所，应 当进入全国会计师事务所综合评价排名前 50 位（排名以中国注册 会计师协会公布的最近一期会计师事务所综合评价排名信息为 准，下同）或注册会计师人数不少于 100 人，其中主审会计师事务所应当进入全国会计师事务所综合评价排名前 20 位或注册会计师人数不少于 300 人。注册会计师人数以省级以上注册会计师 协会出具的证明材料为准。

第十四条 会计师事务所连续承担同一企业财务决算审计业 务应当不少于 2 年、不超过 8 年。进入全国会计师事务所综合评价排名前 15 位且审计质量优良的会计师事务所，在按照法人治理 有关要求履行内部决策程序后，可适当延长审计年限，但最长不 超过 10 年。

企业及子企业已正式提交上市申请材料或上市公司筹划重大 资产重组等特殊情况，以及新并入子企业原会计师事务所连续审 计年限超过上述规定的，报经国务院国资委同意后，原则上可延 缓 1 年变更，最长不超过 2 年。延缓期间该会计师事务所不得再 承担与延缓原由无关的企业合并会计报表及其他子企业财务决算 审计业务。

第十五条 会计师事务所发生合并、分立等重组事项的，重 组后的会计师事务所承担原有审计业务，审计年限在重组前后连 续计算。因会计师事务所名称等事项变更而发生变更工商登记的， 审计年限在变更前后连续计算。

企业发生集团重组事项的，重组后新集团应当及时组织财务 决算审计会计师事务所重新选聘工作，选聘的会计师事务所资质 条件和数量应当符合本规则相关规定。重组后新集团第 2 次决算审计以前（含第 2 次）组织会计师事务所选聘的，原会计师事务 所审计年限可重新计算，但同一会计师事务所承担同一子企业连 续审计年限不得超过 10 年。重组后新集团第 2 次决算审计以后组 织会计师事务所选聘的，原会计师事务所审计年限连续计算。

第十六条 财务决算审计项目主要成员累计实际承担同一企 业审计业务满 5 年的应当更换。项目主要成员在不同会计师事务 所为同一企业提供审计服务期间应当合并计算。

第十七条 企业解聘会计师事务所后 3 年内不得重新选聘。 原财务决算审计项目主要成员轮换后，项目合伙人、签字注册会 计师在 5 年内，质量复核合伙人在 3 年内不得参与本企业财务决 算审计业务和中国注册会计师职业道德守则规定的其他限制性活 动。

第十八条 企业应当严格遵守国家法律法规和相关主管部门 关于招投标程序、价格和审计质量因素权重及评审规则等相关规 定。企业应当科学设置选聘会计师事务所评价指标权重，提高审 计质量、执业经验、人员配备、信息沟通等因素权重，降低价格 因素权重，并将行业主管部门对会计师事务所审计质量评估和处 理处罚等情况作为选聘的重要考虑因素。

第十九条 企业应当参照上述规定，加强对境外子企业财务 决算审计会计师事务所选聘的管理。鼓励企业统筹考虑提高审计 质量和审计效率，优先选聘承担境内子企业年度财务决算审计业 务的会计师事务所境外分支机构或成员所承担境外子企业审计业 务。

第二十条 会计师事务所不得将承接的企业年度财务决算审 计业务转包或分包给其他会计师事务所；不得以本所名义承接审 计业务、出具审计报告，但实际由其他会计师事务所审计人员负责具体审计业务。 会计师事务所所属分所不得单独出具企业管理层级二级以上（含二级）子企业及所属上市公司等涉及公共利益子企业的年度 财务决算审计报告。

第二十一条 企业应当按照统一要求将年度财务决算审计会 计师事务所选聘、更换情况及原因，本年度财务决算审计项目主 要成员及服务年限、审计费用等情况及时报国务院国资委备案， 并在年度财务决算报告中予以披露。审计费用较上一年度下降 20%以上（含 20%）的，企业应在备案中予以专项说明。

第二十二条 企业董事会审计与风险委员会应对会计师事务 所选聘文件进行审议，确定评价要素和具体评分标准，监督选聘 过程，对会计师事务所轮换年限不合规、受到行政处罚和立案调 查、财务决算审计项目主要成员转入其他会计师事务所或未按要 求进行实质轮换、审计费用发生较大变动、资产负债表日后变更 会计师事务所等情形保持高度谨慎和关注。

第二十三条 企业选聘的会计师事务所不符合国务院国资委 财务决算审计工作统一要求的，国务院国资委将对企业采取通报 批评、责任追究、撤销选聘结果、责令更换审计机构、对企业年 度财务决算进行重点审核等监管措施。

第三章 审计工作要求

第二十四条 企业应当按照有关法律法规和国务院国资委工作要求，加强年度财务决算审计工作的组织管理，为会计师事务 所及注册会计师开展年度财务决算审计提供必要条件。企业不得 限制、干预会计师事务所及注册会计师的正常审计活动。

第二十五条 企业应当及时与会计师事务所签订审计业务约 定书，对审计范围、目标要求、重点事项、时间安排、信息沟通、 审计费用、保密责任、违约责任等事项进行约定。其中约定的审 计报告出具时间不得晚于国务院国资委规定的企业年度财务决算 报告报送时间。

第二十六条 企业应当对子企业财务决算审计质量进行监 督、评价，对会计师事务所整体审计质量进行评估。对存在严重 审计质量问题或严重违反中国注册会计师职业道德守则情形的应 当及时报告国务院国资委。

第二十七条 企业董事会审计与风险委员会应当加强对会计 师事务所审计工作的监督，在制定审计计划、完成预审工作、编 制审计报告等审计过程重要节点应当与会计师事务所进行必要沟 通，对会计信息质量的真实性、经营管理的合规性、战略规划的 执行情况和重大投资经营风险等予以重点关注，定期向董事会提 交受聘会计师事务所履职情况评估报告及审计与风险委员会履行 监督职责情况报告。

第二十八条 会计师事务所及注册会计师应当对企业年度财 务决算报表（含会计主附表、财务情况表）、报表附注等进行全面 审计，对国务院国资委及企业要求的其他专项事项等进行审计或审阅。

第二十九条 承担企业年度财务决算审计业务的会计师事务 所及注册会计师，应当严格遵守相关法律法规，认真遵照中国注 册会计师执业准则和职业道德守则，按照国家有关财务会计制度 规定和国务院国资委年度财务决算工作要求，履行必要审计程序， 获取充分审计证据，独立客观发表审计意见。审计结论与审计证 据对应关系应严密适当，审计意见应准确恰当，审计信息披露应 真实完整。

第三十条 会计师事务所应当强化审计工作组织和人员力量 调配，在业务约定书约定的时间前高质量完成审计工作，出具审 计报告。因会计师事务所人员调配、专业胜任能力等原因不能按 期完成年度财务决算审计工作的，企业应当依法终止业务约定并 及时予以更换。

第三十一条 主审会计师事务所应当加强审计工作的组织， 按照审计准则中关于集团审计的相关要求，统筹参审会计师事务 所工作，并对企业年度财务决算审计报告总体质量控制负责。

参审会计师事务所应当主动配合主审会计师事务所开展审计 工作。参审会计师事务所不配合的，主审会计师事务所可以向企 业和国务院国资委反映情况、请求协调。

第三十二条 企业应当合理安排所属上市公司财务决算审计 工作计划，不得因上市公司年度财务决算公告时间滞后而影响企 业财务决算工作整体进度。

第三十三条 企业境外子企业，以及总部设在港澳地区的企 业，以所在国家及地区法律规定为依据开展财务决算审计工作的 同时，应当按照国务院国资委财务决算审计工作要求开展审计工 作，做到境外财务决算审计全覆盖。

第三十四条 按照国家有关规定，涉及国家安全不适宜会计 师事务所审计的特殊子企业或项目，以及不具备由会计师事务所 审计条件的境外子企业，应当由企业内部审计机构对其财务决算 进行审计，出具内部审计报告。

企业内部审计机构应当严格按照财务决算审计工作相关要求 实施审计，切实履行审计程序，恰当发表审计意见。

会计师事务所及注册会计师应当通过适当的评价程序，确定 能否利用内部审计的工作以实现审计目的，在适当的情况下，内 部审计报告可作为会计师事务所及注册会计师对相关报表或事项 发表审计意见的主要依据。

第四章 审计事项披露

第三十五条 企业应当按照国家有关法律法规、财务会计制 度和国务院国资委财务决算工作要求，在年度财务决算报告中充 分披露重要财务会计事项。会计师事务所及注册会计师应当对重 要财务会计事项予以充分关注，并提示企业在会计报表附注、财 务情况说明书等材料中予以充分披露；对企业重要财务会计事项 披露不充分的问题，以及国务院国资委提出的专项工作要求落实情况，应当以审计情况说明或专项报告等形式向国务院国资委充 分披露。

第三十六条 会计师事务所及注册会计师应当重点关注和 披露企业年度财务决算编报范围是否齐全、报表合并口径和方法 是否正确、合并内容是否完整及其对财务状况和经营成果的影响 程度或金额，是否存在应纳入而未纳入合并范围的子企业及其对 合并报表的影响程度或金额。

第三十七条 会计师事务所及注册会计师应当重点关注和 披露企业实际发生的各项经济业务是否按照国家统一的财务会计 制度规定予以确认、计量、记录和报告，选用的会计政策是否恰 当，作出的会计估计是否合理，进行的会计差错更正是否准确。

第三十八条 主审会计师事务所应当关注和披露企业各级 子企业的分户年度财务决算审计情况，对被出具非标准无保留意 见审计报告的子企业，应当逐户列明审计机构、审计结论、审计 意见中涉及的相关事项及其对企业财务状况和经营成果的影响程度或金额。

第三十九条 会计师事务所及注册会计师在审计过程中发 现企业内部财务会计控制制度设计存在重大缺陷或执行存在严重 失效的，应当予以充分关注和披露。

第四十条 会计师事务所及注册会计师应当关注和披露下 列专项审计事项：

（一）国有资本保值增值及主客观因素变动情况；

（二）企业年度财务决算中主要指标年初数与上年年末数不 一致的情况及主要原因；

（三）按照国家政策开展清产核资、主辅分离、债务重组、 改制改组、破产清算、资产处置、债转股等工作的企业，依据有 关部门批复文件调整会计账务情况；

（四）企业本年度财务决算中依据会计师事务所上年度和本 年度审计意见调整会计账务情况；

（五）其他国务院国资委要求或会计师事务所和注册会计师 认为需要关注和披露的事项。

第四十一条 会计师事务所应当对企业管理层级二级以上（含二级）子企业及所属上市公司出具管理建议书，企业在业务 约定书中约定出具管理建议书范围超过上述范围的从其约定。管 理建议书应侧重于提出完善内部控制、改进财务会计工作、提高 经营管理水平等方面的建设性意见。不得以管理建议书代替审计 意见。

第五章 审计意见处理

第四十二条 年度财务决算审计期间，企业和会计师事务所 应当建立信息沟通机制。企业应当根据会计师事务所及注册会计 师提出的审计意见及时进行财务决算调整。企业对审计意见存有 异议未进行财务决算调整的，应当报经企业董事会审计与风险委 员会审议后，在年度财务决算报告中专项说明。会计师事务所在财务决算审计中发现的重大问题以及与企业的重大分歧应当在审 计期间及时报告国务院国资委。

第四十三条 会计师事务所及注册会计师出具非标准无保留 意见审计报告的，企业应当严格对照国家有关财务会计制度规定， 逐项核实相关事项，需要调整账务的应当及时调整。会计师事务 所出具带强调事项段的无保留意见或保留意见审计报告的，企业 应当在年度财务决算报告中专项说明；出具否定意见或无法表示 意见审计报告的，企业应当提交专项报告予以说明。

第四十四条 企业应当高度重视管理建议书提出的各项改进 建议，认真研究并及时整改，切实提高经营管理水平，有效防范 化解各类风险。

第四十五条 企业应当认真研究国务院国资委年度财务决算 批复中指出的问题，采取切实有效措施整改落实，按照财务决算 批复明确的时间节点报告整改工作方案和整改进展情况，并在下 年度财务决算报告中逐项说明整改落实情况。

第六章 审计信息安全

第四十六条 企业应当提高安全意识，严格遵守国家有关会 计审计信息安全的法律法规，认真落实监管部门对信息安全的监 管要求，切实担负起信息安全的主体责任，加强对会计师事务所 信息安全管理能力的审查，在选聘文书、业务约定书中应设置单 独条款明确信息安全保护责任和要求。对涉及国家秘密、核心商业秘密等重要敏感信息的子企业或项目，企业应当严格依照国家 有关规定和本规则要求，选聘符合保密管理资质条件的会计师事 务所及注册会计师承担财务决算审计业务或由内部审计机构进行 审计。

第四十七条 企业应当依照《中华人民共和国保守国家秘密 法》《中华人民共和国数据安全法》等相关规定，做好有关数据资 料管控和保护工作，必要时需按规定对相关信息进行脱密处理。 对涉密内容和重要敏感信息，企业应强化信息流向管控和监 测，与接触涉密敏感信息的审计人员逐一签订保密承诺书、数据 保护合规承诺书等，落实保密责任，并对其履行保密义务及保密管理情况进行监督。 审计工作结束后，企业应对会计师事务所在审计工作中产生、接触、留存的涉密敏感信息资料进行回收或销毁，会计师事务所 按照有关法律法规规定确需保留一定期限的，应加强保密管理， 落实保密责任，并在保留期限期满后进行回收和销毁。

第四十八条 会计师事务所及注册会计师承担企业财务决算 审计业务应当严格遵守有关法律法规规定和中国注册会计师职业 道德守则有关保密要求，严格遵守国家数据安全相关要求，严格 人员管理，强化保密措施，加强保密教育。

会计师事务所的外籍员工和取得国（境）外永久居留资格、 长期居留许可的员工不得以任何方式接触企业的涉密敏感信息资 料，不得进入军工等涉密企业财务决算审计现场。

第四十九条 会计师事务所及注册会计师应按约定方式合法 获取相关信息资料，不得窃取或者以其他非法方式获取企业信息 资料；除审计目的外，不得以任何方式对所获取的企业信息资料 进行加工、整理、利用、存储、提供、公开等处理，信息资料不 得违规出境。

会计师事务所及注册会计师向境内监管机构或司法机关提供 审计中获取的企业相关信息资料，应当严格按照有关法律法规规 定执行，并及时告知企业；向境外监管机构或司法机关提供相关 信息资料，或接受境外监管机构检查、调查、问询等的，应按照 国家有关规定履行相应程序并同时告知企业和国务院国资委。

第五十条 除承担境外子企业审计业务的境外当地会计师事 务所外，承担企业财务决算审计的会计师事务所的审计业务信息 系统和数据库（含相应的软硬件设备）应当置于境内。会计师事 务所为国际会计公司的成员所、联系所、合作所或者与国际会计 公司存在其他业务合作关系的，其信息系统和数据库应当与国际 会计公司物理隔离。

第五十一条 会计师事务所承担企业所属境外上市公司财务 决算审计业务的，对于信息资料保密和档案管理的要求，应当严 格执行国家保密、证监、档案等主管部门相关要求。

第七章 审计工作责任

第五十二条 企业应当对会计记录和财务数据、报表的真实性、合法性和完整性承担会计责任。会计师事务所及注册会计师、 企业内部审计机构应当对出具的审计报告承担审计责任。

第五十三条 国务院国资委通过企业年度财务决算审核和审 计质量问题评估处理、会同有关部门开展会计师事务所从事企业 审计业务专项评估、组织开展企业会计信息质量或审计质量抽查 检查等手段，对企业年度财务决算审计质量进行监督和管理。

第五十四条 对年度财务决算审计中发现的严重财务造假、 大额资金违法挪用、严重违反国务院国资委监管要求等问题，国 务院国资委将依照有关规定对相关企业和责任人严肃开展责任调 查和追责问责，并在企业负责人经营业绩考核中给予扣分或降级 处理。

第五十五条 国务院国资委可就财务决算审核、质量评估、 专项检查等发现的审计质量问题线索对会计师事务所进行质询； 会计师事务所应当按要求限期如实答复；国务院国资委综合答复 情况，根据工作需要组织专家论证，形成对审计质量问题最终处 理意见。

第五十六条 会计师事务所及注册会计师对企业年度财务决 算的审计工作或者审计信息披露不符合统一工作要求的，国务院 国资委可要求补充相关资料或者重新审计；审计结论及意见不准 确或审计质量存在严重问题的，国务院国资委可要求企业更换会 计师事务所或者直接委托其他会计师事务所重新审计。

第五十七条 对于在企业年度财务决算审计工作中存在审计质量问题或违反相关法律法规规定的会计师事务所及注册会计 师，经质询和评估论证，事实清楚的，将视问题性质及严重程度 予以提醒、警示、通报等处理。

第五十八条 会计师事务所严重违反法律法规或国务院国资 委有关规定，或因审计质量问题导致中央企业所属上市公司退市 或对中央企业声誉和国家经济安全产生重大不利影响的，国务院 国资委将在中央企业范围内通报，并认定该会计师事务所为不适 当机构，五年以上（含）直至永久不得承担企业财务决算审计业 务；审计项目主要成员严重违反法律法规或国务院国资委有关规 定，或承办审计项目经法院判决或监管部门认定存在故意或重大 过失的，将在通报中认定该注册会计师为不适当人选，五年以上（含）直至终身不得承办企业财务决算审计业务。

第五十九条 国务院国资委加强与财政、证券、金融等监管 部门和行业协会沟通协调和信息共享，形成监管合力。对违反有 关法律法规，与企业及相关人员串通，弄虚作假，出具不实或虚 假内容审计报告的，国务院国资委将通报有关部门依法予以处理 处罚，涉嫌构成犯罪的依法移交司法机关处理。

第八章 附则

第六十条 各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产 建设兵团国有资产监督管理机构可以参照本规则，按照《财政部 国务院国资委 证监会关于印发<国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法>的通知》（财会〔2023〕4 号）等规定要求，制 定本地区相关工作规范。